Didac Queralt: El Estado-nación y la trampa de la deuda

Nos acercamos hoy al joven profesor Didac Queralt, graduado en la Pompeu Fabra y docente de ciencia política en Yale.  Lo hacemos con su primer libro, basado en buena medida en la tesis que ya expuso en “War, International Finance, and Fiscal Capacity in the Long Run”, publicado en International Organization en 2019 por Cambridge University Press.

El volumen, que saldrá al mercado este próximo mes de agosto,  se titula Pawned States: State Building in the Era of International Finance (Princeton UP) y empieza así:

“Las sociedades prosperan cuando las personas pueden depender de un Estado funcional o “capaz”, que monopolice el uso de la fuerza, proteja los derechos de propiedad y proporcione amplios bienes y servicios públicos, desde carreteras hasta educación pública y atención sanitaria; pero los Estados funcionales no pueden darse por sentados. La capacidad del Estado, “la capacidad institucional del Estado para llevar a cabo diversas políticas que proporcionan beneficios y servicios a los hogares y a las empresas”, varía mucho de un Estado a otro, así como dentro de una misma región y entre regiones. ¿Por qué existen estas diferencias y por qué son tan persistentes?

En este libro, me remonto a las diferencias en la capacidad estatal desde el siglo XIX. Demostraré que los países que entonces dependían de la movilización de recursos internos, en contraposición a la deuda externa, para financiar el gobierno, tienen hoy mayores niveles de capacidad estatal. Mientras que la recaudación de impuestos obligó a los titulares a invertir en instituciones de fortalecimiento del Estado (desde una agencia tributaria hasta un censo universal), la financiación externa distorsionó los incentivos para iniciar la modernización del aparato estatal, empujando a las naciones altamente endeudadas a trayectorias de debilitamiento del Estado.

En el siglo XIX, los Estados de reciente creación y tradicionalmente aislados recurrieron a préstamos soberanos en Europa para pagar la guerra, equilibrar el presupuesto y financiar proyectos de infraestructuras. El rápido endeudamiento de estas economías débilmente institucionalizadas solía acabar en impago, es decir, en la suspensión del servicio de la deuda. A cambio de capital fresco, los prestatarios aceptaron condiciones cada vez más onerosas, como concesiones de infraestructuras, el canje de la antigua deuda por monopolios públicos y el arrendamiento del control de ramas de la administración fiscal. Después de entregar las principales fuentes de ingresos del gobierno a los tenedores de bonos extranjeros, pronto se necesitaron más préstamos para equilibrar el presupuesto. En previsión de un probable impago, los inversores extranjeros solicitaron nuevas hipotecas de activos públicos, recortando aún más la base fiscal efectiva del gobierno local. En 1914, cuando la euforia de los préstamos llegó a su fin, muchas naciones ya habían caído en la trampa de la deuda, provocando un persistente desequilibrio fiscal.

A diferencia de las teorías unilaterales del imperialismo financiero, mi argumento también hace hincapié en el ángulo interno del aumento del endeudamiento externo en las primeras etapas de la construcción del Estado. Los préstamos extranjeros garantizan los fondos del gobierno a los gobernantes sedientos de ingresos, al tiempo que les ayudan a eludir la reforma administrativa y las limitaciones de su poder. Es decir, la creación de una burocracia fiscal eficiente consume fondos que los gobernantes no pueden utilizar para su autocomplacencia o para alimentar sus redes de patrocinio. Además, los gobernantes pueden verse obligados a compartir el poder fiscal con los contribuyentes para superar las reticencias al aumento de los impuestos. Al recurrir a la deuda externa, los gobernantes de la periferia mundial pueden evitar los costes administrativos y políticos de la innovación fiscal, impidiendo los avances en la capacidad del Estado.

Cuantifico las consecuencias de los préstamos extranjeros para la construcción del Estado centrándome en la financiación de la guerra en el siglo XIX. Esta decisión se basa en dos motivos: En primer lugar, la guerra es el mayor golpe para cualquier tesorería y la fuerza floreciente de la construcción del Estado a lo largo de la historia. En segundo lugar, la euforia de los préstamos soberanos y la alta frecuencia de los conflictos interestatales se concentraron entre el final de las Guerras Napoleónicas (1815) y el inicio de la Primera Guerra Mundial (1914), disminuyendo drásticamente a partir de entonces. Al estudiar los medios de financiación de la guerra en la llamada Era de los Bonos, puedo examinar el compromiso de los gobernantes con la movilización de recursos internos y si las primeras decisiones de política fiscal empujaron a los países hacia diferentes trayectorias de construcción del Estado.

Abordando los sospechosos habituales en los análisis de inferencia causal, demuestro que los países que dependían desproporcionadamente del capital extranjero para financiar la guerra antes de 1914 muestran una menor capacidad para aumentar los impuestos hasta la actualidad. Por el contrario, los países que movilizaron recursos internos para financiar la guerra muestran ratios fiscales más altos y burocracias fiscales más fuertes en la actualidad  y, en algunos casos particulares, instituciones democráticas más fuertes. Las pruebas econométricas van acompañadas de una colección de estudios de casos que se refieren a diferentes áreas geográficas y contextos institucionales: Argentina, Chile, China de finales de Qing, Etiopía, Japón, el Imperio Otomano, Perú, Siam y Sudáfrica. Estos casos ilustran el juego político entre los financiadores extranjeros, los titulares locales y los contribuyentes, y cómo las primeras decisiones fiscales determinaron la construcción del Estado a largo plazo. En combinación, el análisis econométrico y los relatos cualitativos ofrecen pruebas complementarias de los principales supuestos, implicaciones y mecanismos del argumento teórico.

Sobre el papel, el capital extranjero en la Era de los Bonos ofrecía una oportunidad inigualable para superar las barreras al crecimiento económico e invertir en infraestructuras con un alto rendimiento social; sin embargo, también debilitó los incentivos para construir Estados capaces, empujando a las naciones pobres y débilmente institucionalizadas a las trampas de la deuda. De forma contraria a la intuición, las naciones en desarrollo podrían haberse beneficiado de un acceso más restringido al capital externo en las primeras etapas de la construcción del Estado, lo que habría reforzado los incentivos de los gobernantes para ampliar la capacidad del Estado de forma permanente. Mis conclusiones tienen implicaciones para el estudio de las finanzas internacionales, la construcción del Estado y la reforma política, como expongo a continuación.

(…)”.

© Princeton University Press / Didac Queralt


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