Émilien Ruiz: ¿Hay demasiados funcionarios? Historia de una obsesión

Fue pasado el verano de 2013 cuando Émilien Ruiz presentó en la EHESS una tesis titulada Trop de fonctionnaires ? Contribution à une histoire de l’État par ses effectifs (France, 1850-1950).  Y han tenido que pasar otros ocho años para que aquella enjundiosa investigación se haya transformado en Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française (XIXe-XXe siècles) (Fayard), con anuncios fallidos de su inmediata aparición y la pandemia mediante.  Mientras tanto, el trabajo se ha actualizado y su autor, además, felizmente ha conseguido ejercer su magisterio en Lille.  Dado que el asunto es de interés general, con muchas semejanzas en otros lares, veamos cómo se aborda en la introducción:

“14 de enero de 2007, París, sala 1 del Parque de Exposiciones de la Puerta de Versalles, la Unión por un Movimiento Popular (UMP) acaba de investir a su candidato a la presidencia de la República. El principal partido de la derecha francesa eligió a Nicolas Sarkozy, que pronunció un discurso de 80 minutos. El discurso fue transmitido por los canales de noticias y publicado en la prensa al día siguiente. Ante varios centenares de periodistas franceses y extranjeros y decenas de miles de militantes, el candidato abordó sucesivamente los temas que quería situar en el centro de su campaña. Las puntuó con no menos de setenta y siete “quiero”; del servicio público no se olvidó. Al final de la primera hora de su discurso, Nicolas Sarkozy declaró: “Quiero un Estado en el que haya menos funcionarios, pero mejor pagados”.

La primera parte de esta fórmula resume por sí sola el objetivo de todos los gobiernos de los últimos quince años en materia de política funcionarial: “menos” funcionarios. La segunda parte es una de esas promesas electorales que, como dice el refrán, sólo obligan a quien las cree. Porque se trata de una política de rigor salarial impuesta al Estado desde hace más de una década: sus funcionarios no están “mejor pagados”. Tres siglas, a las que nuestras élites políticas y administrativas son especialmente aficionadas, acompañan a estas políticas de austeridad en materia de empleo público en el Estado: RGPP, MAP y CAP22. El quinquenio de Nicolas Sarkozy (2007-2012) dio lugar así, en la continuidad de las medidas iniciadas en 2005, a la no sustitución de una de cada dos jubilaciones en el marco de la revisión general de las políticas públicas (RGPP). El Gobierno de François Hollande (2012-2017) estabilizó el volumen global de personal, a costa de reducciones a veces drásticas en ministerios considerados no prioritarios, en nombre de la modernización de la acción pública (MAP). Por último, el quinquenio de Emmanuel Macron (2017-2022) pretende reducir la plantilla del Estado bajo la égida del Comité de Acción Pública 2022 (CAP22).

Aunque se ha situado en el centro de las políticas de la función pública durante los últimos quince años, la cuestión del número de funcionarios se remonta a mucho antes. Ya en el siglo XIX, los profesionales y observadores de la administración reclamaban medidas de las que el lema de 2007 es, al final, sólo un eco lejano. Es el caso, por ejemplo, de Alexandre-François Vivien. Prefecto de policía, consejero de Estado, luego diputado y ministro en varias ocasiones bajo la monarquía de julio, fue colaborador habitual de la Revue des deux mondes. A partir de una serie de artículos publicados en esta revista durante la primera mitad de la década de 1840, elaboró sus Études administratives, una obra que sigue siendo esencial para cualquier persona interesada en la administración del siglo XIX. Dedicando su capítulo más largo a los “funcionarios públicos”, Vivien concluye afirmando la necesidad de conceder “una remuneración justa y suficiente para todos los puestos de trabajo, sin que ello suponga una carga para el Estado” y, dado que éstos son “demasiado numerosos en Francia”, reducir el número de funcionarios. Se podrían multiplicar los ejemplos que, desde la extrema derecha bajo Vichy hasta la izquierda comunista tras la Liberación, desde los publicistas liberales de finales del siglo XIX hasta sus epígonos de principios del siglo XXI, dan fe de una auténtica obsesión, más que secular, por el número de funcionarios, siempre demasiado elevado. Por último, más allá de la relación causal que se establece regularmente entre el número de personal y el nivel de los salarios, la denuncia del número de empleados del Estado parece ser consustancial a la existencia misma de los funcionarios… Así, podemos remontarnos al menos a la Revolución Francesa y al año 1793. Refiriéndose a la pereza de “todos los empleados del gobierno”, Saint-Just denuncia la proliferación de “20.000 tontos” que corrompen la República e insta a la Convención Nacional a “reducir el número de agentes en todas partes “.

A pesar de su importancia en el ámbito político y en el debate público durante más de dos siglos, el número de funcionarios ha permanecido durante mucho tiempo, al igual que su empleador, un punto ciego en la historia contemporánea. Ya en 1990, Pierre Rosanvallon señalaba que el Estado “como problema político o como fenómeno burocrático” estaba “en el centro de las pasiones partidistas y de los debates filosóficos, sin dejar de ser una especie de no-objeto histórico”.  Después de tres décadas de trabajo innovador,  podemos alegrarnos de que la historiografía haya sido capaz de llenar este vacío en la investigación de la historia contemporánea en un grado significativo. Pero, al mismo tiempo, el número de funcionarios ha permanecido en la oscuridad.

Sin duda, las razones académicas y políticas explican este silencio. En primer lugar, me parece que es el resultado de un doble cambio historiográfico. A finales de los años ochenta y noventa, la historia económica y social cuantitativa, percibida como dominante, fue en parte barrida por una historia política que, “a grandes golpes de trompeta” , pretendía tomar el relevo de los planteamientos desarrollados por los herederos de la escuela de los Annales, percibidos éstos como ajenos al hecho político. Esto era olvidar los cambios que se habían producido tras el “giro crítico” e ignorar las considerables aportaciones de una historiografía que, aunque seguía desconfiando de una historia tradicional de la “política”, centrada en los partidos y que podía conducir a una vuelta a la “historia de las batallas”, había tomado conciencia de la importancia de la “política”. Ya en 1986, en una “nota de trabajo” publicada por la Revue de synthèse, sentando las bases de una reflexión que tomaría la forma de una conferencia inaugural en el Collège de France dieciséis años después, Pierre Rosanvallon había subrayado claramente la riqueza de los análisis renovados de la política. Consideraba a este último como el “lugar donde se articulan lo social y su representación, la matriz simbólica en la que se enraíza y refleja la experiencia colectiva ” . En este caso, aunque el Estado no aparece en el resumen del programa colectivo dirigido por René Rémond en 1988, es objeto de dos de los cuatro volúmenes de la “Historia de Francia” coordinados al mismo tiempo por André Burguière y Jacques Revel. En particular, fue un elemento central del volumen dirigido por Jacques Le Goff, a partir del cual se publicó al año siguiente L’État en France de 1789 à nos jours. Sin embargo, ninguno de estos compromisos colectivos de la década de 1980, ni ninguno de los que siguieron en la década de 2000, abordaron realmente la cuestión del número de funcionarios. Esto puede explicarse principalmente por una evolución historiográfica concomitante con el “retorno de la historia política”: un cambio en la relación de los historiadores con las fuentes y los métodos cuantitativos.

Durante mucho tiempo, hacer una historia “científica” se ha referido, de hecho, a la cuantificación. En 1959, Adeline Daumard y François Furet escribían en los Annales que “científicamente hablando, la historia social sólo es cuantitativa”, mientras que Emmanuel Le Roy Ladurie afirmaba, diez años más tarde, que “al fin y al cabo […] la historia científica sólo trata de cosas cuantificables”. Sin embargo, en la década de los 90 se produjo un claro retroceso, periodo en el que “se extendió la duda sobre la capacidad de las cifras para dar cuenta de los comportamientos más fundamentales” . Por decirlo de otro modo: mientras los historiadores redescubrían el Estado, las fuentes y los métodos cuantitativos se dejaron de lado y, con ellos, el número de funcionarios.

Pero este giro historiográfico no lo explica todo. Durante mucho tiempo, como resultado de la “dominación” de la historiografía no sólo por los estudios económicos y sociales, sino también por los cuantitativos, la historia contemporánea sobre el desarrollo del Estado se centró en la cuestión de las finanzas públicas. En un contexto de aumento sin precedentes del número de presupuestos deficitarios bajo la Quinta República desde 1974, casi todos los trabajos realizados sobre esta cuestión se han centrado en el gasto público. Sea o no explícitamente el motivo de los trabajos realizados en los años ochenta y noventa sobre la cuestión del desarrollo del Estado en la época contemporánea, éstos estuvieron marcados por la obsesión política de la época, la del “peso” financiero del Estado. Como señaló Philippe Minard a Emmanuel Laurentin en 2010, esta obsesión sigue vigente. Así, los “tópicos sobre ‘el peso del Estado'” se repiten “todos los días, como si el Estado no fuera más que una bola y una cadena, ¡y como si nunca hubiera tenido más que un efecto negativo! Aquí volvemos a encontrar esos “hechos que estarían ahí, masivos y evidentes”, señalados por Pierre Rosanvallon veinte años antes: “La historia del Estado se confundiría con la de un crecimiento, realizado en detrimento de la sociedad”.

En este sentido, la investigación de la que este libro es uno de los resultados no deja de ser hija de su tiempo. El hecho de que el número de funcionarios se incluyera en la agenda política en el momento en que yo mismo iniciaba un proyecto de investigación doctoral como resultado de una comisión administrativa explica en gran medida mi propio deseo de abordar este tema. Y fue la forma en que se trató el tema del “número de funcionarios” en la campaña presidencial que llevó al poder a Emmanuel Macron lo que me decidió a emprender finalmente la escritura de este libro. A lo largo de 2016 y 2017, las posiciones se han multiplicado. Son numerosas, en el ámbito político por supuesto, pero no sólo.

(…)

Es como si declarar que el Estado en Francia emplea demasiados funcionarios no requiriera ninguna demostración empírica; y, finalmente, como si la historia y las ciencias sociales no tuvieran nada que decir al respecto. De hecho, una tras otra, encuesta tras encuesta lo atestiguan: nuestros contemporáneos consideran que hay demasiados funcionarios en Francia y son partidarios de reducir el número de agentes del Estado. No se sabe, sin embargo, si los encuestados en estos sondeos son conscientes de que el número de funcionarios del Estado se redujo en casi un 10% entre 2005 y 2015. Tampoco se sabe si son conscientes de que, aunque el personal no titular sigue siendo minoritario, la mayoría de las nuevas contrataciones están fuera del estatuto, o de que el poder adquisitivo de los empleados del Estado cayó más de un 9% entre 2000 y 2017.

En este contexto, emprender una historia del número de funcionarios significa esperar llenar un vacío historiográfico. Sin embargo, dada la importancia de las cuestiones políticas que se esconden tras el aparente tecnicismo de las cuestiones presupuestarias, también se trata de contribuir a una mejor comprensión del debate público intentando responder a algunas preguntas.

¿Por qué, desde hace al menos dos siglos, independientemente de su número, parece haber una especie de unanimidad a la hora de denunciar el excesivo número de funcionarios? En el primer capítulo veremos que una de las explicaciones reside en el hecho de que la palabra “funcionario” nunca ha sido objeto de una definición comúnmente aceptada. Por lo tanto, lo que generalmente se denuncia con la expresión “demasiados funcionarios” suele ser otra cosa: un régimen político, un ámbito de intervención estatal, un proyecto sindical, etc.

En consecuencia, cualquier intento de medir la evolución del “número de funcionarios” a largo plazo se ve comprometido. Sin embargo, esto no significa que deba abandonarse toda objetivación del crecimiento del número de empleados del Estado. ¿En qué medida ha aumentado el tamaño de la administración pública desde el siglo XIX? ¿A qué ritmo y, sobre todo, por qué razones? (…)

(…)

Terminaremos este recorrido por la historia de los funcionarios con una pregunta fundamental. Si realmente hay demasiados funcionarios en el Estado, ¿es posible reducir su número de forma masiva? En el capítulo 5, examinaremos las dos principales formas de reducción de personal que se han aplicado en Francia: los recortes de personal, por ejemplo mediante despidos, y los recortes mediante la no sustitución del personal jubilado. Como veremos, ninguno de estos métodos se ha aplicado sistemáticamente en el perímetro constante de los ámbitos de intervención del Estado, y ninguno de ellos ha supuesto una reducción masiva de los efectivos. La verdadera cuestión que se plantea, a la que volveremos en la conclusión, es la del papel que queremos asignar al Estado. Al final, más allá de las cuestiones presupuestarias, la cuestión del número de funcionarios es fundamentalmente una cuestión política”.

© Librairie Arthème Fayard / Émilien Ruiz


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