Continuamos atendiendo a libros procedentes de tesis doctorales. El trabajo proviene de una disertación leída a finales de 2016 en la New York University:   “Building States through International Development Assistance: The United Nations between Trusteeship and Self-Determination, 1945 to 1965”.

Y, como en anteriores ocasiones, se trata de la  primera monografía de la autora en cuestión: Building States. The United Nations, Development, and Decolonization, 1945–1965 (Columbia UP), de la profesora Eva-Maria Muschik.

Así empieza su introducción:

“Un día puede parecer paradójico haber instado a los territorios a la independencia nacional en un momento en el que se reconoce que la paz mundial y la posibilidad de supervivencia dependen únicamente de la buena voluntad con la que los llamados estados soberanos consienten en sacrificar una parte de su soberanía.

– Jean de la Roche, Secretariado de las Naciones Unidas, septiembre de 1946

Tras la Segunda Guerra Mundial, Jean de la Roche, un funcionario francés de nivel medio de las Naciones Unidas (ONU), afirmaba que las dos guerras mundiales habían supuesto la muerte del colonialismo y del nacionalismo. En aquella época, los responsables de la cooperación internacional tenían la sensación de un nuevo comienzo, pero también existía una gran incertidumbre sobre la forma futura del orden mundial y el papel que podría desempeñar la ONU en él. Para de la Roche estaba claro que había que abolir “la idea del colonizador y el colonizado” y sustituirla por “la cooperación y la ayuda mutua para el bien común y la estabilidad del mundo”. Sin embargo, dividir el mundo en “compartimentos estancos” del nacionalismo no ofrecía ninguna solución a la cuestión imperial. Tal desarrollo sólo engendraría ignorancia y sospecha, como las dos guerras mundiales habían dejado bien claro. Dudando de que en el siglo XX pudiera lograrse una verdadera independencia, salvo en el nombre, de la Roche pensaba que había que reconocer la interdependencia como un hecho de la vida internacional. Sería una locura, argumentaba, “formar Estados sobre líneas ya anticuadas”, para luego volver sobre sus pasos. Por lo tanto, lo que se pedía era algo totalmente nuevo: una reimaginación de la soberanía estatal y de las relaciones internacionales para el mundo poscolonial, una transformación en la que la ONU desempeñaría un papel fundamental.

La cooperación multilateral se presenta a menudo como un intento de superar las limitaciones del sistema del Estado-nación. Este libro, por el contrario, explora cómo la ONU participó en el establecimiento de dicho sistema y examina el papel de la organización en la transición de un mundo de imperios a uno de Estados-nación nominales en las décadas de 1950 y 1960. Cuando se fundó la ONU en 1945, contaba con cincuenta y un Estados miembros. Las potencias coloniales europeas seguían controlando, y en algunos casos volvían a hacerlo, amplias zonas de Asia, África y el Pacífico. Veinte años después, el número de miembros de la ONU había aumentado a 117, y la mayoría de los nuevos miembros eran antiguas colonias. Este libro explora el papel de la Secretaría de la ONU en Nueva York, la burocracia de funcionarios que llevan a cabo el trabajo diario de la organización, en la contribución a este extraño triunfo de la soberanía estatal.

La rápida proliferación de nuevos Estados independientes después de 1945 podría percibirse como algo extraño, en primer lugar porque, al principio de la descolonización de posguerra, había una serie de proyectos políticos alternativos al imperio, desde asociaciones no jerárquicas entre “metrópolis” y colonias hasta acuerdos federales regionales. En segundo lugar, durante esta época de descolonización, la soberanía de los Estados se convirtió en una barrera cada vez menos significativa para la intervención exterior, ya que el proceso de proliferación de Estados fue acompañado de una expansión de las actividades de las organizaciones internacionales, especialmente en los “países en desarrollo”. Como señala Guy Fiti Sinclair, sería demasiado simplista sugerir que esta evolución dio lugar a una pérdida de soberanía por parte de los Estados. Al contrario: la expansión de las actividades y los poderes de las organizaciones internacionales estuvo íntimamente ligada a la creación de Estados, la construcción del poder estatal y la propia constitución de la estatalidad moderna en la posguerra. El triunfo de la soberanía estatal después de 1945, por tanto, no representa la extensión de un modelo europeo y westfaliano de relaciones internacionales al resto del mundo, sino un nuevo fenómeno del mundo poscolonial, que dio lugar a una multitud de “Estados desarrollistas” que dependen del personal y la financiación extranjeros para ejercer su soberanía.

En 1945, cuando unos 750 millones de personas vivían bajo el dominio colonial, la ONU se fundó como una criatura tanto de los imperios como de los Estados-nación. Las potencias coloniales europeas esperaban inicialmente que la organización -al igual que su predecesora, la Sociedad de Naciones- ayudara a legitimar de nuevo el dominio imperial a nivel internacional.  Y, de hecho, la Carta de la ONU, el tratado fundacional y constitutivo de la organización, reconocía explícitamente y, por tanto, legitimaba el colonialismo como una forma de administración fiduciaria internacional en nombre del progreso de los habitantes de un determinado territorio bajo dominio extranjero. Sin embargo, en los años siguientes, un número cada vez mayor de Estados del “Tercer Mundo” dio un nuevo significado al principio de autodeterminación de la Carta y convirtió a la ONU en un instrumento para acabar con el colonialismo formal. Esta evolución no se derivó automáticamente de la letra de la Carta, sino que fue un proceso muy disputado de confrontación y negociación. Building States analiza cómo la Secretaría de la ONU trató de conciliar estos dos proyectos contrapuestos: la internacionalización del imperio y la campaña del Tercer Mundo para acabar con el colonialismo. Examina cómo los funcionarios de la ONU gestionaron la tensión entre el compromiso de la organización con la administración fiduciaria internacional en nombre del desarrollo y su compromiso simultáneo con la autodeterminación y el respeto a la soberanía de los Estados.

La prestación de “asistencia técnica” internacional -el envío de expertos para ayudar a los gobiernos solicitantes en cualquier tipo de cuestiones- se convirtió en la clave de este empeño. Este tipo de asistencia al desarrollo, según este libro, permitió a la ONU conciliar su posición como “árbitro de lo universal y defensor del particularismo del Estado-nación”. Proporcionó a la organización un medio para apoyar la forma de Estado-nación y ampliar así la base de la clientela de la ONU, al tiempo que le daba una posición privilegiada para influir en las políticas nacionales. Además, la asistencia técnica permitió a la Secretaría trabajar con las iniciativas de desarrollo coloniales y basarse en ellas, a la vez que dejaba espacio para que los gobiernos nacionales determinaran las políticas. En resumen, la asistencia al desarrollo parecía ofrecer una forma de acomodar los proyectos políticos en competencia y, por tanto, gestionar y facilitar la descolonización de forma pacífica.

Al alejarse de la alta política del Consejo de Seguridad y la Asamblea General para centrarse en el trabajo nominalmente “técnico” de la organización, Building States pone en tela de juicio la narrativa de la organización como una mera “tertulia” que estuvo en gran medida paralizada durante la Guerra Fría por el enfrentamiento entre superpotencias. Cuando los funcionarios de la ONU respondieron a las distintas presiones de la descolonización en un contexto de Guerra Fría, ampliaron las actividades de la organización desde la ayuda al desarrollo hasta el mantenimiento de la paz, mucho más allá del alcance y las competencias que habían previsto sus padres fundadores.

Centrarse en las iniciativas de la Secretaría representa sólo una forma de contar la historia de las Naciones Unidas. El sistema de la ONU es confusamente amplio, con múltiples sedes, órganos intergubernamentales, subcomités, comisiones regionales, organizaciones afiliadas y programas. La organización como tal puede enfocarse como un foro público internacional que los Estados pueden utilizar con fines de propaganda, negociación y establecimiento de normas. También puede verse como un lugar internacional para la creación de redes informales entre representantes de gobiernos, activistas y comunidades de expertos. Sin embargo, si nos centramos en la Secretaría (y no sólo en los secretarios generales), podemos ver con más claridad la agencia de la propia organización en los asuntos mundiales, así como sus límites.

Como muchas otras características de la ONU, su burocracia internacional -que posee inmunidades diplomáticas y se supone que sólo es leal a la organización mundial- fue una innovación de la que fue pionera la Sociedad de Naciones. Al igual que la Secretaría de la Sociedad, la burocracia de la ONU estaba dividida en unidades funcionales, que se correspondían aproximadamente con los principales órganos de la organización mundial (la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social y el Consejo de Administración Fiduciaria). En comparación con las burocracias nacionales o incluso municipales, en los primeros años, la Secretaría de la ONU era un “club” bastante pequeño de sólo unos pocos miles de empleados. Aunque el Secretario General era nombrado por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad, la contratación del personal permanente de la ONU recaía en la propia Secretaría, que dependía en gran medida de las redes profesionales y los contactos de sus primeros miembros. A pesar de aspirar oficialmente a una amplia representación geográfica, la primera Secretaría -al igual que la burocracia de la Liga que la precedió- estaba dominada por funcionarios occidentales.  En 1956, por ejemplo, los ciudadanos de Estados Unidos, el Reino Unido y Francia ocupaban aproximadamente la mitad de los puestos de alto nivel de la burocracia de la ONU . Al dar forma a la manera en que los Estados miembros enmarcaban sus intereses, al desarrollar y presionar por sus propias propuestas de ayuda, y al interpretar las solicitudes de asistencia de los Estados miembros, los funcionarios de la ONU no eran simples conductos intergubernamentales o burocráticos, sino que asumían un papel proactivo en la gobernanza internacional. Al mismo tiempo, los empleados de la ONU no estaban en posición de imponer simplemente sus ideas e iniciativas a los Estados miembros y a los receptores de la ayuda.

Hasta ahora, los estudios sobre la ONU y el desarrollo se han centrado en gran medida en las ideas y no en la práctica, y han privilegiado los acontecimientos en la sede sobre las actividades sobre el terreno. Por lo tanto, una segunda opción deliberada al escribir este libro fue centrarse principalmente en las actividades de la organización en entornos seleccionados en el extranjero -en las antiguas colonias italianas de Libia y Somalilandia, en Bolivia y en el Congo- en lugar de en Nueva York o Ginebra. Este enfoque obedece a la convicción de que el pensamiento y la práctica de la ONU no fueron el resultado de la contemplación aislada de cuestiones abstractas en la sede, sino que se configuraron a partir del compromiso de la organización en los Estados miembros y los territorios destinados a ser miembros de la ONU. Para ser claros, el libro no ofrece una historia de esos lugares, sino una historia de las Naciones Unidas contada principalmente a través de su rastro de archivos y de los documentos personales de los principales funcionarios occidentales de la ONU. En consecuencia, las voces no occidentales no están tan bien representadas en las siguientes páginas como una desearía. Este enfoque -aunque necesariamente limitado- ilumina los prejuicios e intereses, las decisiones y las consecuencias imprevistas, así como la diplomacia oculta que dio forma a la asistencia internacional en las décadas de posguerra. Es de esperar que también fomente otros estudios que amplíen el elenco de la ONU e investiguen cómo la organización mundial afectó a las sociedades con las que se comprometió de diversas maneras y viceversa.

El libro presenta tres argumentos básicos e interrelacionados. En primer lugar, la ONU debe tomarse en serio como algo más que un foro intergubernamental, es decir, como un actor importante en la historia global que fue moldeado sustancialmente por sus empleados.  En segundo lugar, aunque los Estados miembros occidentales, especialmente Estados Unidos, gozaron de una influencia desproporcionada en el trabajo diario de la organización, la Secretaría no fue una simple sirvienta de las poderosas naciones occidentales, sino que persiguió su propia agenda. En tercer lugar, en su intento de gestionar la descolonización, el Secretariado de la ONU hizo importantes contribuciones al pensamiento y la práctica del desarrollo: ayudó a dar forma a la comprensión de la construcción del Estado como un reto técnico universal (más que como un proceso político o histórico único) que requería la experiencia de innumerables especialistas para tener éxito. Y el personal de la ONU contribuyó a que la ayuda internacional al desarrollo pasara de un énfasis anterior en los servicios de asesoramiento a una dirección más operativa centrada en la realización del trabajo en nombre de los beneficiarios de la ayuda. Recuperar esta historia nos ayuda a comprender mejor el papel de la ONU en el fin del imperio, la competencia de bloques de la Guerra Fría y la historia del desarrollo”.

© Columbia University Press / Eva-Maria Muschik

---

---