Nicholas Mulder: las sanciones económicas y la guerra moderna

Reparo hoy en el primer y afortunado libro del joven historiador Nicholas Mulder: The Economic Weapon. The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War (Yale UP). Digo afortunado porque las circunstancias le han dado un impulso inesperado, generando un gran interés público y una significativa atención mediática por lo que, en principio, era solamente otra tesis doctoral que se convertía en libro.  Así que, dada la oportunidad,  todos han querido que este historiador diera una respuesta a las urgencias actuales, como ha hecho en diversos lugares, señalando por ejemplo:

“La historia de las sanciones es una historia de experimentación y consecuencias imprevistas. Como herramientas para cambiar el comportamiento de otros Estados, el registro empírico es bastante claro en cuanto a que fracasan la mayoría de las veces. Como formas de reducir la fuerza material de los oponentes pueden tener más éxito. Pero debemos preguntarnos a qué precio. La guerra económica no declarada a largo plazo suele consolidar el antagonismo entre países en lugar de resolverlo.

La paradoja de las sanciones es que su uso efectivo depende de una promesa creíble de su eliminación. Hay que comprometerse a levantar las restricciones cuando se cumplan sus exigencias. Ahora mismo, muchos gobiernos occidentales están atrapados en ese tipo de problema por el que sólo pueden aumentar la presión económica pero nunca levantar las restricciones. Esto no sólo anula todo el modelo de comportamiento democrático de las sanciones, sino que hace que cada nueva sanción tenga cada vez menos probabilidades de éxito”.

Por otra parte, “como muestro en mi libro, algunos casos de sanciones económicas exitosas utilizadas en tiempos de paz funcionaron como puras amenazas. El efecto disuasorio de las posibles sanciones fue suficiente para frenar la agresión de los Estados pequeños. En 1921, Yugoslavia se vio obligada a interrumpir una incursión en el norte de Albania por la amenaza de un embargo de la Sociedad de Naciones. Otro conflicto balcánico entre Grecia y Bulgaria en 1925 se desactivó de forma similar. Pero los Estados-nación e imperios más grandes han resultado en general más difíciles de someter. La Italia fascista, la Alemania nazi y el Japón militarista respondieron a las sanciones no retrocediendo, sino volviéndose más agresivos. La expansión territorial era un camino, a sus ojos, para asegurar el control sobre los recursos materiales clave que las sanciones amenazaban con cortarles: grano, carbón, mineral de hierro, petróleo, etc.”

Dicho esto, así empieza su libro:

“¿Se puede eliminar la guerra de la faz de la Tierra ? A lo largo de la historia moderna, la paz mundial ha sido un ideal poderoso. También ha sido uno de los más esquivos. Cada una de las grandes guerras ha producido su cuota de cínicos y de visionarios. Los pesimistas veían la guerra como una parte ineludible de la condición humana. Los optimistas consideraban que el aumento de la riqueza, la expansión del autogobierno y el avance de la tecnología impulsaban un progreso moral lento pero constante. Esta oscilación entre la esperanza y la desolación adquirió una nueva urgencia tras la destrucción sin precedentes de la Primera Guerra Mundial. Los vencedores crearon una nueva organización internacional, la Sociedad de Naciones, que prometió unir a los Estados del mundo y resolver las disputas mediante la negociación. El colapso del orden político y económico mundial en la década de 1930 y el estallido de una segunda guerra mundial han hecho que sea fácil descartar la Liga como una empresa utópica. Muchos, tanto en aquella época como desde entonces, llegaron a la conclusión de que los tratados de paz eran fatalmente defectuosos y que la nueva institución internacional era demasiado débil para preservar la estabilidad. Su opinión, aún muy extendida hoy en día, es que la Liga carecía de los medios necesarios para poner en cintura a los perturbadores de la paz. Pero esta no era la opinión de sus fundadores, que creían haber dotado a la organización de un nuevo y poderoso tipo de instrumento coercitivo para el mundo moderno.

Ese instrumento eran las sanciones, descritas en 1919 por el presidente estadounidense Woodrow Wilson como “algo más tremendo que la guerra”: la amenaza era “un aislamiento absoluto… que hace entrar en razón a una nación del mismo modo que la asfixia elimina del individuo toda inclinación a luchar…”. . . Aplicad este remedio económico, pacífico, silencioso y mortal y no habrá necesidad de la fuerza. Es un remedio terrible. No cuesta una vida fuera de la nación boicoteada, pero ejerce una presión sobre esa nación que, a mi juicio, ninguna nación moderna podría resistir”. En la primera década de existencia de la Liga, el instrumento descrito por Wilson se denominaba a menudo en inglés “the economic weapon”. En francés, el otro idioma oficial de la organización con sede en Ginebra, se conocía como “l’arme économique”. Su designación como arma apuntaba a la práctica bélica del bloqueo que la había inspirado. Durante la Primera Guerra Mundial, las potencias aliadas y asociadas, lideradas por Gran Bretaña y Francia, habían lanzado una guerra económica sin precedentes contra los imperios alemán, austrohúngaro y otomano. Crearon ministerios nacionales de bloqueo y comités internacionales para controlar e interrumpir los flujos de mercancías, energía, alimentos e información hacia sus enemigos. Fue el grave impacto en Europa Central y Oriente Medio, donde cientos de miles de personas murieron de hambre y enfermedades y la sociedad civil quedó gravemente desarticulada, lo que hizo que el bloqueo pareciera un arma tan potente. Hoy, más de un siglo después de la Gran Guerra, estas medidas tienen un nombre diferente pero más conocido: sanciones económicas.

El tema de este libro es cómo surgieron las sanciones económicas en las tres décadas posteriores a la Primera Guerra Mundial y cómo se convirtieron en su forma moderna. Su aparición marcó el surgimiento de un enfoque claramente liberal de los conflictos mundiales, que sigue muy vivo hoy en día. Las sanciones desplazaron la frontera entre la guerra y la paz, produjeron nuevas formas de mapear y manipular el tejido de la economía mundial, cambiaron la forma en que el liberalismo concebía la coerción y alteraron el curso del derecho internacional. Se impusieron rápidamente como una idea propuesta por las élites políticas, las asociaciones cívicas y los expertos técnicos en las mayores democracias de Europa, Gran Bretaña y Francia, pero también en la Alemania de Weimar, en la primera Italia fascista y en Estados Unidos. Pero entonces, como ahora, las sanciones suscitaron oposición. Desde el estallido de la guerra en 1914 hasta la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, una variada gama de internacionalistas y sus igualmente variados oponentes se enzarzaron en una lucha de altos vuelos sobre si el mundo podía ser seguro para las sanciones económicas.

Cuando los vencedores de la Primera Guerra Mundial incorporaron el arma económica al artículo 16 del Pacto de la Sociedad de Naciones, la transformaron de una institución de tiempo de guerra a una de tiempo de paz. Al igual que otros aspectos innovadores de la labor de la Sociedad en los ámbitos de la gobernanza económica global, la salud mundial y la justicia internacional, las sanciones sobrevivieron a la propia organización y continuaron formando parte de las Naciones Unidas después de la Segunda Guerra Mundial. Desde el final de la Guerra Fría su uso se ha incrementado; hoy en día se utilizan con gran frecuencia. En retrospectiva, el arma económica se revela como una de las innovaciones más duraderas del internacionalismo liberal del siglo XX y una clave para entender su paradójico enfoque de la guerra y la paz. Basado en materiales de archivo y publicados en cinco idiomas en seis países, este libro ofrece una historia de los orígenes de este instrumento.

El impulso original para un sistema de sanciones económicas surgió en la Conferencia de Paz de París de 1919 de manos del delegado británico, Lord Robert Cecil, y su homólogo francés, Léon Bourgeois. Estos hombres eran socios improbables. Cecil, abogado aristócrata y miembro renegado del Partido Conservador, era un ferviente librecambista que se convirtió en el primer ministro de bloqueo de Gran Bretaña durante la guerra; Bourgeois, hijo de un relojero republicano, ascendió en las profesiones hasta convertirse en primer ministro del Partido Radical en la década de 1890 y defendió una teoría política de ayuda mutua conocida como “solidarismo”. Pero, a pesar de estos diferentes antecedentes, tanto Cecil como Bourgeois coincidían en que la Liga podía, y debía, dotarse de un poderoso instrumento de ejecución. Preveían desplegar las mismas técnicas de presión económica utilizadas sobre las Potencias Centrales contra los futuros desafiantes del orden de Versalles. Estos países recalcitrantes serían etiquetados como “agresores” -una nueva categoría legal cargada de moral- y serían sometidos a un aislamiento económico por parte de toda la Liga. Los métodos de la guerra económica fueron así reutilizados y refinados para su uso fuera de un estado de guerra formalmente declarado. Lo que hizo de las sanciones de entreguerras una institución verdaderamente nueva no fue que pudieran aislar a los Estados del comercio y las finanzas mundiales, sino que esta exclusión coercitiva pudiera tener lugar en tiempos de paz.

La importancia del nacimiento de las sanciones económicas radica en este trascendental cambio en el significado de la guerra y la paz. Una política coercitiva que sólo era posible en tiempos de guerra -aislar a las comunidades humanas de los intercambios con el resto del mundo- pasó a ser posible en una gama más amplia de situaciones. El bloqueo comercial y financiero, una política desarrollada como una forma de guerra económica, se volvió a concebir como una profilaxis contra la guerra. Al crear el espacio en el que se han utilizado las sanciones económicas internacionales durante el último siglo, la Liga tuvo un impacto mucho más profundo en la historia moderna de lo que se suele suponer. De hecho, este libro sostiene que la lucha por crear y utilizar el arma de las sanciones configuró profundamente el mundo de entreguerras y, por tanto, la estructura del orden político y económico que habitamos hoy. Por un lado, marcó la aparición internacional de una nueva forma de liberalismo, que funcionaba a través de un aparato técnico y administrativo de abogados, diplomáticos, expertos militares y economistas. El trabajo de estos funcionarios, primero en tiempos de guerra y luego después de 1919, tuvo efectos de gran alcance. En una época en la que los gobiernos europeos concedían el sufragio y extendían la asistencia social y los seguros sociales, las sanciones les hacían ver a otras poblaciones como objetivos adecuados para la presión coercitiva. Tradiciones de larga data, como la protección de la neutralidad, de los civiles no combatientes, de la propiedad privada y de los suministros de alimentos, se vieron erosionadas o circunscritas. Mientras tanto, surgieron nuevas prácticas, como la acción policial contra los Estados agresores y la asistencia logística a las víctimas de la agresión. Todo ello supuso una importante y compleja transformación del sistema internacional.

Hoy en día, las sanciones económicas suelen considerarse una alternativa a la guerra. Pero para la mayoría de la gente en el periodo de entreguerras, el arma económica era la esencia misma de la guerra total. Muchos sancionistas observaron con pesar los efectos devastadores de la presión sobre la población civil, pero sin embargo los aceptaron plenamente. Woodrow Wilson sostenía que si “los hombres reflexivos han… pensado, y han pensado de verdad, que la guerra es bárbara,… el boicot es un instrumento de guerra infinitamente más terrible. ”  William Arnold-Forster, un administrador del bloqueo británico y ardiente internacionalista, admitió que durante la Gran Guerra “intentamos, al igual que los alemanes, hacer que nuestros enemigos no quisieran que sus hijos nacieran; intentamos provocar un estado de indigencia tal que esos niños, si nacieran, nacieran muertos”.  Los internacionalistas fueron extremadamente honestos sobre esta horrible realidad por una buena razón. Al exponer deliberadamente el horror de las privaciones forzadas, esperaban disuadir a los Estados revisionistas de pensar siquiera en desafiar el orden de Versalles. El miedo a ser bloqueado mantendría la paz.

La intención inicial de la creación del arma económica era, pues, no utilizarla. Para los internacionalistas de entreguerras, las sanciones económicas eran una forma de disuasión, prefigurando la estrategia nuclear durante la Guerra Fría. Por supuesto, las sanciones no eran tan inmediatamente destructivas como las armas nucleares. Pero para cualquiera que viviera en las décadas prenucleares de principios del siglo XX, planteaban una perspectiva aterradora. Una nación sometida a un bloqueo total iba camino del colapso social. La experiencia del aislamiento material dejó su huella en la sociedad durante décadas, ya que los efectos de la mala salud, el hambre y la desnutrición se transmitieron a las generaciones venideras. Las madres debilitadas dieron a luz a niños subdesarrollados y atrofiados.  El arma económica proyectó así una sombra socioeconómica y biológica duradera sobre las sociedades afectadas, no muy diferente a la lluvia radiactiva. Las políticas y académicas feministas, en particular, reconocieron este hecho durante la Gran Guerra, y muchas de ellas llevaron a cabo una enérgica campaña contra los objetivos del arma económica en la población civil. El movimiento feminista desempeñó un papel activo en la historia internacional de las sanciones, oponiéndose en gran medida a su fuerza y moderándola, aunque a veces también las apoyó como algo preferible a la guerra.

(…)

Si comparamos las tres principales armas anticiviles del periodo de entreguerras -el poder aéreo, la guerra del gas y el bloqueo económico- queda claro que el bloqueo fue, con mucho, el más mortífero. En la Primera Guerra Mundial, entre 300.000 y 400.000 personas murieron de hambre y enfermedades provocadas por el bloqueo en Europa Central, y otras 500.000 en las provincias otomanas de Oriente Medio afectadas por el bloqueo anglo-francés. Antes de la Segunda Guerra Mundial, estos cientos de miles de muertes por aislamiento económico eran la principal causa de muerte de civiles en los conflictos del siglo XX. Sin embargo, a diferencia de los bombardeos aéreos y la guerra del gas, los efectos letales del bloqueo eran notablemente difíciles de hacer visibles y condenar, incluso para sus usuarios directos. (…)

Precisamente porque las sanciones combinaban cualidades concretas e inefables, planteaban la cuestión de cómo modificaban el comportamiento de quienes estaban expuestos a ellas. Wilson advirtió que un boicot podría paralizar el nivel de vida de una nación comercial moderna. Pero, en última instancia, cifró sus esperanzas “no sólo en el pellizco físico, no sólo en el hecho de no poder conseguir materias primas y tener que parar sus fábricas, no sólo en el hecho de no poder obtener crédito, de que sus activos sean inútiles”, sino en la fuerza mental de estar sometido a sanciones, “el pellizco aún mayor que se produce cuando una nación se sabe enviada a la covacha y despreciada”. Ignorando sus efectos físicos, Wilson afirmaba que su verdadero poder era psicológico; las sanciones funcionaban porque “es el alma la que resulta herida de forma mucho más conmovedora que el cuerpo”. Las sanciones eran un antídoto útil contra la guerra precisamente porque en el mundo moderno, estar en cuarentena del comercio global era una forma insoportable de encarcelamiento.

En lugar de restaurar las certezas liberales del mundo de preguerra, la introducción de las sanciones en 1919 significó que el orden internacional de la posguerra llevaba la huella permanente de la guerra económica. Esto supuso un esfuerzo sostenido para que la presión económica contra los civiles fuera tanto técnicamente legal como políticamente legítima. El derecho internacional había sido durante mucho tiempo un paradigma para pensar en el uso de la fuerza y en cuestiones de guerra y paz. Pero las instituciones jurídicas nacionales también se vieron afectadas. Los Estados adquirieron nuevos poderes de control sobre los intereses económicos privados. A pesar de la lógica interna de los principios jurídicos, durante el auge de las sanciones el derecho funcionó menos como una limitación de la política que como un campo de contestación por derecho propio. En este ámbito, las disputas sobre los límites de la regulación, los poderes de emergencia, la coerción económica y el uso de la fuerza fueron fundamentales.

(…)”.

©  Yale University / Nicholas Mulder



Citar este post
Anaclet Pons (2022, 30 marzo). Nicholas Mulder: las sanciones económicas y la guerra moderna. C L I O N A U T A : Blog de Historia. Recuperado 14 de abril de 2024, de https://doi.org/10.58079/mz12

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