Diplomacia Delegada. Los embajadores y las relaciones internacionales

Como otras áreas de nuestra disciplina, la de las relaciones internacionales cuenta con seguidores entusiastas y bien preparados, así que a buen seguro que se deleitarán con este impagable Delegated Diplomacy. How Ambassadors Establish Trust in International Relations (Columbia UP), primer libro del politólogo David Lindsey.

Así empieza:

“El 10 de marzo de 1848, el Senado de Estados Unidos ratificó el Tratado de Guadalupe Hidalgo. El acuerdo ponía fin a la Guerra México-Estados Unidos y aseguraba más de medio millón de millas cuadradas de nuevo territorio para Estados Unidos. Una semana después, Nicholas Trist, que había dirigido las negociaciones del tratado, fue arrestado en México por orden directa del presidente James K. Polk. Trist acababa de proporcionar al presidente su mayor éxito, pero Polk echaba humo en su diario: “Ha actuado peor que cualquier otro hombre de la función pública que yo haya conocido jamás: …. Carece de honor y de principios”.

Un año antes, Trist había sido felizmente contratado como secretario jefe del Departamento de Estado. En abril de 1847, Polk lo eligió para ir a México y negociar el fin de la guerra. A pesar de una serie de victorias militares americanas, Trist hizo pocos progresos con sus intransigentes interlocutores mexicanos. Con el paso del tiempo, el presidente renunció a la perspectiva de éxito en las conversaciones y ordenó a Trist que regresara a casa. Su intención era gestionar las conversaciones desde Washington y presionar para obtener mayores concesiones. Si esto fracasaba, Polk se proponía conquistar el país por completo a pesar de los probables costes.

Trist recibió las instrucciones de Polk llamándole a filas, pero tras meditarlo decidió simplemente ignorarlas y continuar con su trabajo. Creyendo que sabía mejor que Polk lo que había que hacer, Trist resolvió firmar él mismo un tratado.  Esto, comprensiblemente, indignó a Polk, que se quejó a su diario: “Admite que está actuando sin autoridad y en violación de la orden positiva que le convoca…. Nunca en mi vida me he sentido tan indignado”.

Al seguir negociando, Trist esperaba poner fin rápidamente a la guerra en beneficio mutuo y frustrar algunos de los objetivos bélicos más expansivos de Polk. El enviado simpatizaba con sus oponentes y esperaba llegar a un acuerdo que no impusiera exigencias excesivas al gobierno mexicano. Tras recibir las órdenes de Polk, Trist aprovechó estas simpatías y el hecho de ser retirado para persuadir a los negociadores mexicanos de que “sus condiciones eran las mejores que México podía esperar obtener”. En el momento crucial, Trist amenazó con marcharse, lo que habría obligado a los comisionados de paz mexicanos a tratar con alguien considerablemente menos simpático. Esto rompió el punto muerto, y las partes llegaron a un acuerdo final, que Trist envió a Polk el 2 de febrero de 1848.

El tratado llegó a Washington dos semanas después. Aunque enfadado por la desobediencia de su enviado, Polk reconoció que Trist había logrado completar su tarea original; el tratado satisfacía los términos que el presidente había establecido en 1847.  Algunos miembros del gabinete de Polk abogaron por rechazarlo para exigir más a México, pero el presidente sometió el tratado al Senado. No tardó en ser ratificado. No obstante, Polk logró una pequeña venganza contra su diplomático. Ordenó la expulsión forzosa de Trist de México, le despidió del Departamento de Estado y se negó a pagarle por su trabajo.

Por dramáticas que fueran las acciones de Trist, no era el primer diplomático estadounidense que negociaba un importante acuerdo territorial sin contar con la autoridad adecuada. En la época de Trist, esto ya era una tradición estadounidense, y las fronteras de Estados Unidos deben su forma a la actividad diplomática no autorizada. Sólo unas décadas antes de Trist, los dos representantes estadounidenses en Francia, Robert Livingston y James Monroe, habían acordado unilateralmente la compra del territorio de Luisiana a Francia a pesar de carecer por completo de autoridad para ello. Al igual que Trist, presentaron la compra como un hecho consumado y tuvieron éxito. Monroe y Livingston, a su vez, seguían el ejemplo de los comisionados de paz estadounidenses en París en 1782, que habían ignorado sus instrucciones al llegar a un tratado con Gran Bretaña. Aunque se les ordenó actuar conjuntamente con los franceses, los comisionados estadounidenses trazaron un rumbo independiente a instancias de John Jay. Al ser cuestionado por uno de sus colegas sobre la conveniencia de incumplir sus instrucciones, Jay arrojó su pipa al fuego. Se hizo añicos y exclamó: “¡Yo las rompería así!”

(…)

En la época de Nicholas Trist y James K. Polk, este tipo de delegación en plenipotenciarios poderosos con considerable discreción era la única forma viable de llevar a cabo la diplomacia. Dado el tiempo de respuesta de varios meses para la comunicación a larga distancia, las negociaciones efectivas requerían el envío de funcionarios autónomos al extranjero. Sin embargo, a los pocos años de la época de Trist, el desarrollo del telégrafo empezó a permitir una comunicación internacional rápida y directa. Durante las dos primeras décadas, el coste y la dificultad de la telegrafía encriptada limitaron su adopción generalizada, pero esta limitación pronto desapareció. De los documentos contenidos en la edición de 1889 de Foreign Relations of the United States (la colección publicada por el Departamento de Estado de EE.UU. de material diplomático significativo) sólo el 7% son telegramas. En 1912, más de la mitad son telegramas, incluida prácticamente toda la correspondencia a larga distancia (gran parte del material restante consiste en memorandos, notas u otros documentos no enviados al extranjero). Esto significaba que los dirigentes podían telegrafiarse directamente si lo deseaban, con un retraso mínimo.

(…)

Entonces, ¿necesita realmente una nación diplomáticos? ¿Son los embajadores y las embajadas simplemente un vestigio anticuado de una época pasada que se marchitará ante, si no el telegrama, al menos el teléfono y Twitter? ¿O tenía razón la ex Secretaria de Estado Madeleine Albright cuando afirmó lacónicamente: “En realidad se necesitan diplomáticos para hacer diplomacia”? Este libro pretende responder a estas preguntas centrándose en el papel que desempeñan los diplomáticos en la diplomacia. En esencia, defiende dos proposiciones básicas. En primer lugar, importa quién se convierte en diplomático. En segundo lugar, los líderes pueden alcanzar el éxito y promover la cooperación internacional eligiendo a las personas adecuadas. La delegación en diplomáticos permite a los líderes alcanzar objetivos que no podrían lograr por sí solos.

La teoría que introduzco aquí tiene implicaciones específicas sobre quiénes son los diplomáticos adecuados. Sugiero que las naciones obtienen mejores resultados seleccionando diplomáticos que simpaticen con sus anfitriones extranjeros. Eligiendo a estos diplomáticos, los líderes pueden resolver el problema de credibilidad que subyace en el corazón de la diplomacia. Los diplomáticos simpáticos serán menos propensos a engañar a sus anfitriones, generando confianza y permitiéndoles alcanzar formas de cooperación o acuerdo que de otro modo serían imposibles. Nicholas Trist, por ejemplo, sólo pudo conseguir que México accediera a sus demandas porque podía prometer de forma creíble que cualquier otro enviado ofrecería menos. Los diplomáticos simpáticos también podrán obtener confidencias de sus anfitriones. Dado que un diplomático simpático puede prometer de forma creíble que no abusará de la información compartida, los países extranjeros revelarán más información en el contexto de una relación estrecha y de confianza. Esto no quiere decir que la simpatía óptima sea total. Como comentaré más adelante, el diplomático ideal debe estar siempre en algún punto intermedio entre los dos países, ni totalmente simpático ni totalmente antipático.

(…)”.

 © Columbia University Press / David Lindsey


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